Le cadre légal de la participation citoyenne

La participation publique désigne l’ensemble des mesures qui autorisent ou permettent une expression citoyenne en dehors des élections.

Elle est encadrée juridiquement par différents textes et mécanismes institutionnels à plusieurs niveaux de gouvernement : européen, fédéral, communautaire, régional et communal.

Cet ensemble dessine les contours d’un « droit de la participation ».  L’idée de droit de la participation : « recouvre l’ensemble des normes juridiques relatives à l’implication des personnes non élues à la prise de décision publique. Ces normes portent sur les conditions de déclenchement des processus participatifs, les modalités de leur déroulement, ainsi que leur issue, quel que soit le caractère décisionnel de cette participation. » (Morio, 2022 « Droit de la participation »)

Commission européenne et Parlement européen

L’initiative citoyenne

L'initiative citoyenne européenne est un instrument qui permet aux citoyens et citoyennes de suggérer à la Commission européenne de proposer de nouvelles lois.

Cette initiative doit être lancée par au moins sept citoyens ou citoyennes, résidant dans sept pays de l'Union européenne (UE).

Dès qu'une initiative atteint le seuil d'un million de signatures, la Commission européenne doit décider de la suite à donner, sans obligation à ce propos.

Une initiative citoyenne européenne peut porter sur tous les domaines de compétence de la Commission européenne pour proposer une législation, tels que l’environnement, la protection des consommateurs, l’agriculture, la pêche, l’énergie, les transports ou le commerce.

Tous les citoyens ou résidents de l'UE âgés de 16 ans ou plus peuvent soutenir une initiative citoyenne, en remplissant la déclaration de soutien à une initiative en ligne ou sur papier.

La pétition

Tout citoyen ou citoyenne de l’UE, ainsi que toute personne habitant sur le territoire d’un État membre a le droit d’adresser, sous la forme d’une plainte ou d’une requête, une pétition au Parlement européen.

La pétition doit relever d’un domaine de compétence de l’UE.

Elle est examinée par la commission des pétitions du Parlement européen, qui statue sur leur recevabilité et est chargée de leur traitement (Art. 20, 24 & 227 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne).

Parlement fédéral de Belgique

La pétition

En Belgique, un droit de pétition existe au niveau fédéral. Ancré dans la Constitution (art. 28) et dans le Règlement de la Chambre des représentants (art. 143), il a été renouvelé en 2019 pour tenir compte du développement du numérique.

Une pétition peut être lancée par tout citoyen ou citoyenne par le biais d’une lettre adressant une demande au président de la Chambre des représentants.

À la réception de la pétition, le président de la Chambre des représentants peut la transmettre à la commission des pétitions ou directement à la commission compétente sur le sujet de la pétition. Il ou elle peut également décider de déposer la pétition à la Chambre. Lorsqu'une pétition est transmise à la commission des pétitions, celle-ci prend une décision dans les plus brefs délais.

La Chambre examine la pétition et auditionne son auteur si elle a récolté au moins 25 000 signatures réparties entre les trois régions : 14 500 en Région flamande, 8 000 en Région wallonne et 2 500 en Région de Bruxelles-Capitale.

Le ou la pétitionnaire reçoit une réponse qui l’informe de la suite donnée à sa pétition. Si la pétition est recevable, elle est publiée dans le Feuilleton des pétitions, un document parlementaire diffusé sur papier.

Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale et Parlement francophone bruxellois

Les commissions délibératives mixtes

Le Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale et le Parlement francophone bruxellois ont introduit en décembre 2019 dans leurs règlements la possibilité de constituer des commissions délibératives mixtes. C'est la première fois en Belgique que des commissions mixtes sont inscrites dans le règlement d’un parlement.

Les commissions délibératives sont composées d’un quart de députés du Parlement, et de trois quarts de citoyennes et citoyens tirés au sort pour élaborer des recommandations sur une thématique spécifique.

Elles peuvent être initiées par les parlementaires, ou par les Bruxellois et Bruxelloises à la suite d’une « suggestion citoyenne ».

Une suggestion citoyenne doit rassembler au minimum 1 000 signatures pour que le Parlement décide de créer ou non une commission délibérative sur le sujet proposé. En cas de refus, il doit motiver son refus et le publier sur la plateforme democratie.brussels.

Six commissions délibératives ont eu lieu entre 2020 et 2024 : sur la crise du Covid, la formation en alternance, le sans-abrisme, la biodiversité, la 5G et les nuisances sonores.

Pour de plus amples informations, consultez le cas pratique dédié aux commissions délibératives du Parlement régional bruxellois.

Le droit de pétition

Les citoyens et citoyennes – de façon individuelle ou en groupe – peuvent adresser une pétition au président du Parlement de la Région bruxelloise sous la forme d'une demande concrète.

Une pétition peut être introduite par une personne individuellement ou en groupe :

• Une pétition individuelle oblige le Parlement à donner une réponse.
• Une pétition de groupe signée par 1 000 personnes (âgées d'au moins 16 ans et résidant en Région bruxelloise) ouvre, sous certaines conditions, le droit à une audition devant la commission compétente.

46 pétitions auprès du Parlement bruxellois ont été recensées entre 2021 et 2024.

Les citoyens et citoyennes peuvent également signer les autres pétitions déposées sur une plateforme en ligne.

La consultation populaire régionale

L'article 39bis de la Constitution permet d’organiser des consultations populaires au niveau régional. La Région de Bruxelles-Capitale a adopté le 25.04.2024 une ordonnance spéciale instituant la consultation populaire régionale ainsi que le 16.05.2024 une ordonnance relative à l'organisation de la consultation populaire régionale.

Pour un résumé pratique de ces textes, voir la fiche méthode "consultation populaire communale et régionale".

Les enquêtes publiques et commissions de concertation

Mesures particulières de publicité, les enquêtes publiques et/ou commissions de concertation sont organisées pour divers motifs, préalablement à la délivrance d'un permis (certificat) d'urbanisme, de lotir ou d'environnement si la législation l'exige, et avant l'adoption d'un plan ou d'un règlement d'urbanisme.

Dans le cadre d’une procédure d’autorisation, une enquête publique et une commission de concertation sont organisées. Des affiches rouges sont accrochées dans le périmètre pendant deux semaines afin d’annoncer l'enquête publique.

Chaque citoyen ou citoyenne a ensuite la possibilité de consulter le dossier de demande de permis en ligne ou auprès du service d'urbanisme de la commune concerné, et de réagir sur les plans.

Toute personne qui le souhaite peut également être invitée au comité de concertation. Lors du comité de concertation, les plans sont présentés et les personnes présentes peuvent poser des questions ou formuler des objections. Le Comité de concertation émet alors un avis auquel le projet doit se conformer.

Pour de plus amples informations, consultez le mode d’emploi « Les mesures particulières de publicité en droit bruxellois de l’urbanisme » sur le site d’Inter-Environnement Bruxelles.

Raad van de Vlaamse Gemeenschapscommissie

Le droit de dialogue

Afin de rapprocher les citoyens et citoyennes de la politique, le conseil et le collège de la Vlaamse Gemeenschapscommissie (VGC, Commission communautaire flamande en Région bruxelloise) ont instauré un droit de dialogue.

Ce droit permet aux Bruxelloises et Bruxellois néerlandophones de plus de 12 ans de poser une question sur les enjeux bruxellois et la politique néerlandophone. Il s’agit donc des compétences liées à l’enseignement, l’infrastructure scolaire, la culture, la jeunesse, le sport, les loisirs, les médias, le bien-être, la santé, la famille et les soins.

Les questions soutenues par plus de 300 signatures sont entendues par la commission de la communauté néerlandophone.

Parlement de la Fédération Wallonie-Bruxelles

La pétition

Une pétition peut être portée par une personne, ou par une association reconnue, qui souhaite exprimer ses opinions ou proposer des mesures relatives aux compétences du Parlement de la Fédération Wallonie-Bruxelles (Cf. article 85 du Règlement du Parlement de la Fédération Wallonie-Bruxelles).

Si la pétition est jugée recevable, elle est transmise à la commission compétente. Elle peut alors être examinée par cette commission, ou transmise à une autre pour un examen plus approfondi ou encore aux membres du Gouvernement de la Fédération Wallonie-Bruxelles compétents en la matière.

Parlement flamand

La pétition

Le Parlement flamand a adopté (Cf. article 101 du Règlement du Parlement flamand) le droit de pétition fixé dans l’article 28 de la Constitution belge.

Tout citoyen ou citoyenne peut adresser une pétition au Parlement flamand, afin de demander de débattre d'une proposition de modification de la politique ou d'un décret.

Cette pétition doit être effectuée sous la forme d’une lettre adressée au président du Parlement flamand.

Les pétitions adressées au Parlement flamand doivent porter sur des sujets qui relèvent des compétences de la Région flamande ou qui présentent un intérêt pour celle-ci. Elles peuvent aider les élus flamands à résoudre certains problèmes dans la législation des décrets comme des insuffisances, des injustices, des conséquences imprévues ou des imperfections.

Parlement wallon

Les commissions délibératives

À l'instar du Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale, le Parlement de Wallonie a introduit la possibilité de créer des commissions délibératives. Ces commissions, mixtes, sont composées de députés ainsi que de citoyennes et citoyens tirés au sort (Cf. article 130 bis du Règlement du Parlement wallon).

Les commissions délibératives peuvent être initiées par une majorité simple de députés, ou par des citoyens et citoyennes qui doivent réunir, dans un délai de six mois, au moins 2 000 signatures d’habitantes et habitants de la Région wallonne âgés de 16 ans minimum.

La première suggestion de commission délibérative, intitulée « Comment impliquer les Wallonnes et les Wallons dans la prise de décision, de manière délibérative et permanente, en s'inspirant notamment du dialogue citoyen permanent existant en Communauté germanophone qui procède par tirage au sort ? », a été adoptée en juin 2023.

La pétition

Le droit de pétition auprès du Parlement de Wallonie donne à un, ou plusieurs, citoyens ou citoyennes ‒ quel que soit leur âge ‒ la possibilité de se faire entendre en attirant l’attention des autorités sur leurs préoccupations (Cf. articles 127 et 128 du Règlement du Parlement wallon).

Une pétition peut concerner une prise de position, une demande, une plainte ou une proposition. Son contenu peut être mis à profit par les parlementaires pour légiférer ou améliorer la législation, renforcer leur contrôle sur l'action du Gouvernement de Wallonie ou inciter le Parlement de Wallonie à prendre position.

Si la pétition a été signée par au moins 1 000 personnes âgées d’au moins 16 ans, et qu’elle formule une question concrète relevant des compétences de la Région wallonne ou touchant à ses intérêts, son auteur a le droit d'être entendu par la commission compétente du Parlement de Wallonie.

La consultation populaire régionale

La possibilité de mettre en place des consultations populaires régionales, prévue à l’article 39bis de la Constitution, a été saisie par la Région wallonne qui a adopté un décret afin de règlementer cet outil. Acté en 2018, ce décret n’a encore jamais été appliqué.

La consultation populaire est une procédure de consultation des habitants et habitantes, sur une question ou un projet d'intérêt pour le conseil communal ou provincial, comme l’aménagement d’un espace public. Son résultat n’est pas contraignant mais uniquement consultatif ; il constitue donc un élément supplémentaire de l’évaluation d’un projet public.

Gouvernement de la Communauté germanophone

Le dialogue citoyen permanent

La Communauté germanophone a institué le principe de dialogue citoyen permanent en 2019 (décret du 25 février 2019). Vous pouvez consultez le cas pratique de ce dispositif ici. 

Le dialogue citoyen permanent est mis en œuvre par le biais d’un conseil composé de 24 citoyens et citoyennes sélectionnés par tirage au sort.

Ce conseil contribue à l'élaboration de l'agenda législatif et peut organiser jusqu'à trois panels de citoyens et citoyennes au cours de son mandat. Il décide des questions que ces panels doivent aborder, de leur nombre de participants et participantes (généralement 25 à 50) ainsi que de leur durée. Ces panels de citoyens et citoyennes sont chargés d’élaborer des recommandations politiques.

Les propositions soutenues par au moins 100 citoyens et citoyennes ainsi que celles des groupes parlementaires ou du Gouvernement peuvent également être soumises à l'examen du dialogue citoyen permanent.

Communes et provinces

Les communes belges, dans les trois régions du pays, disposent de la compétence d’organisation des pouvoirs locaux.

Le tableau ci-dessous présente les possibilités de dispositifs participatifs pour les communes et les provinces dans chaque région ainsi que leur base légale.

Tableau récapitulatif des dispositifs participatifs possibles au niveau communal

Source : adapté de ULB Policy Lab/VUB/itsme (2023), « Écouter la voix du citoyen : du mouvement participatif à l’isoloir. Étude sur les mécanismes de démocratie participative en Belgique »

Budgets participatifs

Les budgets participatifs sont des dispositifs communaux dans lesquels les citoyens et citoyennes décident de la répartition ou de l’attribution d'une partie du budget. Dans la plupart des cas, il s’agit de projets proposés, discutés et votés par les habitants et habitantes.

Cet exercice concret de démocratie directe renforce la transparence de l’action publique. Par le biais d’un budget participatif, une commune invite ses citoyens et citoyennes à s’impliquer directement dans sa gestion.

En Région de Bruxelles-Capitale, Bruxelles Pouvoirs locaux a publié, le 24 novembre 2021, une circulaire relative aux budgets participatifs prévus à l'article 258 bis de la Nouvelle loi communale. Cette circulaire précise qu’un budget participatif (ou budget des citoyens) est une politique publique qui vise à impliquer les habitants, habitantes, usagers et usagères d’une commune ainsi que les associations et collectifs dans l'attribution d'un budget défini, à travers des propositions d'actions et de projets, leur sélection et, le cas échéant, leur réalisation.

Les conseils consultatifs

Les conseils consultatifs réunissent des citoyens et citoyennes qui sont mandatés pour émettre un avis sur un ou plusieurs thèmes précis.

En Région wallonne, le Service public de Wallonie a édité un guide méthodologique des conseils consultatifs communaux afin d’accompagner les pouvoirs locaux dans leur mise en œuvre.

En Région de Bruxelles-Capitale, la base légale des consultatifs communaux se trouve à l’article 120bis de la Nouvelle loi communale. Cet article charge les conseils communaux, une fois qu’ils décident d’instituer un conseil consultatif, d’en fixer la composition en fonction de ses missions et de déterminer les cas dans lesquels la consultation de ces conseils consultatifs est obligatoire. Des règlements spécifiques sont adoptés ponctuellement par chaque conseil communal pour instituer son conseil consultatif. Aux côtés de ces conseils consultatifs généraux qui peuvent être mis en place quelles que soient la matière et les personnes visées, le législateur bruxellois a également mis en place des conseils consultatifs communaux pour les aînés, en vertu de l’ordonnance du 27 juillet 2017 relative aux conseils consultatifs communaux des aînés.

Les consultations populaires locales

Les consultations populaires locales sont des procédures de consultation des habitants et habitantes sur un sujet d'intérêt pour la commune. Elles ne sont pas contraignantes.

En Région de Bruxelles-Capitale, le conseil communal peut décider de consulter les habitants et habitantes sur les matières qui relèvent de sa compétence. Il est possible aussi que l’initiative émane des citoyens et citoyennes. Dans ce cas, elle doit être soutenue par au moins :

• 20% des habitants et habitantes dans les communes de moins de 15 000 habitants et habitantes ;
• 3 000 habitants et habitantes dans les communes de 15 000 à moins de 30 000 habitants et habitantes ;
• 10% des habitants et habitantes dans les communes d'au moins 30 000 habitants et habitantes.

Pour être recevable, la demande doit être introduite au moyen d’un formulaire délivré par la commune.

Les interpellations citoyennes

Les interpellations citoyennes consistent en la possibilité, pour les citoyens et citoyennes, de demander des explications ou d’attirer l’attention des responsables politiques sur une question à prendre en considération.

Les habitants et habitantes peuvent soumettre, oralement et en séance publique du conseil communal, une ou plusieurs questions au collège des bourgmestre et échevins.

La personne qui désire exercer le droit d’interpellation doit adresser une demande préalable par écrit au conseil communal. Cette demande est ensuite transmise au secrétariat communal qui en assure le suivi.

L'interpellation doit remplir les conditions suivantes :

• porter sur une question d'intérêt communal ; 
• émaner de personnes âgées de 16 ans minimum, domiciliées dans la commune ;
• être signée par vingt personnes minimum ;
• ne pas revêtir un intérêt exclusivement particulier ;
• être rédigée en français ou en néerlandais.

Le conseil communal doit assurer la publicité de la procédure d'interpellation, notamment au moyen d'une publication ad hoc.

En Région de Bruxelles-Capitale, le droit d'interpellation tel que décrit par la Nouvelle loi communale, peut être exercé dès que 25 personnes appuient la demande. La procédure de recevabilité des interpellations est réglée par les dispositions du règlement d’ordre intérieur relatives aux points mis à l’ordre du jour par les membres du conseil non-membres du collège. La liste des demandes d’interpellation est communiquée aux membres du conseil communal avant chaque séance.

La médiation citoyenne

En Région de Bruxelles-Capitale, suite à une interpellation citoyenne, le collège des bourgmestre et échevins peut décider de renvoyer cette interpellation au conseil communal ou d’organiser une médiation citoyenne avec les signataires, en vue d’aboutir à une solution concertée sur une question relevant d’un domaine de compétence communale, telle que décrite à l’article 317/3 de la Nouvelle loi communale.

Si le collège décide de mettre en place une médiation, il organise au moins une réunion dans le mois suivant sa décision ; ce délai est prolongé à due proportion s’il court entre le 1^e juillet et le 31 août.

Le collège des bourgmestre et échevins rédige un compte-rendu à l’issue de la procédure de médiation. Au plus tard six mois après la mise en place de la médiation, la commune communique à ce sujet pour informer les citoyens et citoyennes :

1. que la médiation a abouti ou
2. qu’aucun accord n’a pu être trouvé ou
3. que la médiation est toujours en cours et que des informations complémentaires suivront à l’issue de la procédure et en tout cas dans les six mois.

Cent habitants et habitantes de la commune peuvent introduire une demande de médiation auprès du collège aux conditions de recevabilité visées à l’article 317/2, § 1er, alinéa 2 de la Nouvelle loi communale.

Le droit d’initiative citoyenne

Le droit d’initiative citoyenne consiste en la possibilité, pour les citoyens et citoyennes, de mettre à l’ordre du jour du conseil communal des propositions et des questions relatives à la politique locale.

Ce droit a été mis en place dans la commune d’Etterbeek, où il permet aux citoyens et citoyennes de soulever plus facilement des points au conseil municipal que ne le permet la demande d'interpellation. L'initiative citoyenne repose sur l'obligation pour le conseil communal de délibérer et de voter sur un texte si celui-ci est proposé par au moins 750 habitants et habitantes de plus de 16 ans, inscrits au registre de la population de la commune. Le conseil municipal a jusqu'à 12 mois pour se prononcer sur l'initiative.

Right to challenge

En plus des possibilités de participation existant dans les trois régions du pays, il existe une autre possibilité de participation spécifique à la Région flamande : le right to challenge (droit à la contestation).

Dans l'accord de coalition 2019-2024, le Gouvernement flamand a affiché son ambition d’instaurer le droit de contestation au niveau des autorités locales. Cette nouvelle forme de participation citoyenne donne aux habitants et habitantes d’un quartier ou d’une commune, aux associations citoyennes ou aux autres organisations de la société civile, le droit de contester un gouvernement local, et de reprendre une tâche exécutée par ou pour ce gouvernement (c'est-à-dire par des prestataires de services professionnels). La municipalité donne ainsi un espace aux citoyens et citoyennes qui souhaitent participer activement à l’organisation du gouvernement local.