Pour une gouvernance participative des projets techniques : l’exemple du Labo Be.SHARE

Comment associer les citoyens, les usagers et les autres parties prenantes à un projet technique ?

C’est une question que se posent de nombreuses communes et administrations régionales. Faut-il créer un panel citoyen ? Un comité consultatif ? Ouvrir à la codécision les instances de pilotage ? Ou imaginer une autre forme de dialogue ?
Dans le cadre du projet européen Be.SHARE de Bruxelles Environnement, consacré au déploiement d’un réseau de chaleur et de froid dans le Quartier Nord, cette question était entièrement ouverte au départ. Les porteurs du projet partageaient la volonté d’associer les usagers et les acteurs concernés. Restait à déterminer comment et pourquoi le faire.

Copywright: Bruxelles environnement / schéma par Citytools

Existe-t-il un dispositif éprouvé de participation pour ce genre de projet ?

La réponse honnête est non, il n’existe pas de formule toute faite. Avant de réfléchir le dispositif participatif en tant que tel, il est nécessaire que les porteurs du projet se mettent d’accord sur la gouvernance du projet en fonction du contexte donné, des acteurs concernés, des enjeux du projet et des marges de manœuvre réellement possibles. 

Dans cet article, nous utilisons le terme gouvernance dans sa définition la plus générale et inclusive, à savoir : la manière dont un projet organise les rôles, les responsabilités, les espaces de dialogue et les mécanismes de décision entre les différents acteurs concernés. Cela inclut la place donnée aux citoyens, aux usagers et aux autres parties prenantes d’un projet, qu’il s’agisse de mécanismes de décision ou de dispositifs de dialogue et de participation.  Autrement dit, la gouvernance ne concerne pas uniquement la question de savoir qui décide, mais aussi la manière dont toutes les différentes parties prenantes sont impliquées et comment leurs contributions s’articulent avec les décisions finales.

Nous explorons cette question ici à travers l’exemple de Be.SHARE, qui offre un cas particulièrement intéressant. En effet, les partenaires du projet ne sont pas partis d’un dispositif participatif prédéfini, mais d’une réflexion sur les objectifs poursuivis et sur la place que les usagers pourraient occuper dans la gouvernance du projet.

Dans ce cadre, l’intégration d’espaces de participation dans la gouvernance répond à au moins trois objectifs complémentaires : technique, social et scientifique. Le premier vise à améliorer le réseau énergétique en l’adaptant aux réalités et aux usages observés sur le terrain. Le deuxième consiste à favoriser l’appropriation de la transition énergétique par les différentes catégories d’usagers et à construire des solutions perçues comme légitimes et souhaitables par celles-ci. Le troisième fait du dispositif participatif un espace d’apprentissage collectif et d’expérimentation permettant de mieux comprendre les conditions de réussite, les limites et les possibilités d’amélioration du projet. Au-delà de ces objectifs opérationnels, la participation répond également à une exigence de concernement et à l’affirmation du principe politique « nothing about us without us » (« rien sur nous sans nous »).

Construire une gouvernance adaptée au projet 

Le piège d’un dispositif standardisé de participation

La recherche d’un « dispositif de participation idéal » repose souvent sur une ambition louable : prendre la participation au sérieux et l’organiser de manière rigoureuse. S’il est bien possible et souhaitable de penser des critères de qualité, il ne l’est pas d’imaginer un standard uniforme et reproductible. En effet, un même dispositif participatif ne s’applique pas à tous les projets. Il est nécessaire de réfléchir d’abord à la gouvernance du projet et au cadrage de la participation.

Dans la pratique, nous constatons que chaque projet doit composer avec des contraintes juridiques, politiques ou techniques, que le degré de participation varie fortement et que les acteurs impliqués ont des rôles et des attentes distincts. Ainsi, ce qui fonctionne dans un projet peut s’avérer contre-productif dans un autre.

La participation ne commence pas avec un dispositif prédéfini, mais par une réflexion entre les porteurs de projets sur la gouvernance et les marges de manœuvre réelles.

La question clé n’est donc pas : « Quel dispositif choisir ? », mais plutôt : « Comment parvenir à un modèle qui fonctionne dans ce contexte précis ? »

Cela demande du temps et du dialogue :
•    Identifier les enjeux et cartographier les parties prenantes ;
•    Expliciter les attentes et les préoccupations ;
•    Vérifier ce qui est possible (et ce qui ne l’est pas) ;
•    Développer et adapter les propositions de manière itérative.

Ceci permettra de choisir un dispositif de participation (conseil consultatif, panel citoyen, comité mixte ou autre) qui répondra entièrement aux marges de manœuvre du projet. 

Dans le projet Be.SHARE, cette phase de conception a fait elle-même partie de la mission confiée à 21Solutions, le bureau chargé de l’accompagnement du processus participatif. Lors de la rédaction du cahier des charges de la mission, le Service de la Participation en Région Bruxelloise avait en effet recommandé de laisser aux soumissionnaires une marge de proposition concernant le modèle de gouvernance à mettre en place ainsi que sur la démarche permettant de le construire. L’objectif était d’éviter de figer dès le départ un dispositif participatif prédéfini et de permettre l’élaboration d’une gouvernance adaptée aux spécificités du projet. 
Dès le lancement du projet, du temps a donc été consacré à réfléchir au cadre de participation le plus pertinent : ses objectifs, sa composition, son rôle, ses modalités de fonctionnement et son articulation avec la gouvernance du projet. Cette étape préalable visait précisément à éviter l’adoption d’un dispositif standardisé et à construire, de manière progressive et concertée, un modèle adapté aux réalités et aux contraintes du projet.

Quatre principes pour réfléchir la gouvernance

L’expérience montre que quatre éléments sont essentiels pour réfléchir la gouvernance, quelle que soit la forme de participation retenue.

1. La transparence sur le cadre

La participation échoue souvent lorsqu’on ne situe pas clairement le pouvoir d’influence.

Il est donc essentiel de préciser le périmètre dès le départ :

·         quelles marges de manœuvres existent ;

·         où se situent les limites ;

·         et comment et par qui est prise la décision finale.

La transparence ne consiste pas uniquement à partager des informations. Elle implique aussi de rendre explicites les règles du jeu.

Dans Be.SHARE, cette réflexion a notamment conduit à clarifier dès le départ ce qui relevait du dialogue et ce qui continuait à relever de la décision des porteurs du projet.

2. Organiser la qualité du dialogue 

La participation est souvent réduite à des schémas organisationnels et des procédures : comités, groupes de pilotage, panels. Pourtant, dans la pratique, une participation de qualité doit avant tout être déterminée par la manière dont le dialogue va s’organiser :

·         qui peut prendre la parole ?

·         quels types de connaissances sont reconnues ?

·         comment les participants sont-ils soutenus pour prendre part au processus ?

La qualité du dialogue influence directement la manière dont la gouvernance fonctionne dans la pratique.

Ce point a été particulièrement important dans le projet Be.SHARE, où l’enjeu est de faire dialoguer des usagers, des gestionnaires techniques, des intermédiaires et des partenaires de projet aux réalités très différentes.

3. Ne pas éviter les tensions, mais les organiser

La participation génère toujours des tensions :

·         entre citoyens et autorités publiques ;

·         entre expérience vécue et expertise technique ;

·         entre intérêts divergents ;

·         entre ce qui est souhaitable et ce qui est réalisable.

Une bonne gouvernance ne cherche pas à éviter les tensions, mais à les rendre visibles et à créer les conditions pour les gérer de manière constructive. Loin d’être un problème, ces tensions révèlent souvent des intérêts divergents, des contraintes différentes ou des enjeux réels.

Dans le cas de Be.SHARE, cela concernait notamment les tensions entre expertise technique et expérience d’usage, mais aussi entre ambition participative et marges d’influence réelles.

4. Sans retour d’information, il n’y a pas de participation

Un principe souvent sous-estimé, mais fondamental, est celui du suivi : la participation perd rapidement sa crédibilité lorsque les participants ne voient pas ce qu’il advient de leurs contributions. Il est donc indispensable de définir clairement :

·         comment les contributions sont prises en compte ;

·         comment les décisions sont expliquées ;

·         comment les résultats sont communiqués aux participants.

Le suivi n’est pas une étape administrative réalisée a posteriori : il constitue un élément central de la gouvernance.

Cette question du retour d’information a d’ailleurs été identifiée comme une condition essentielle à la crédibilité du futur Labo Be.SHARE.

Pour en savoir plus, découvrez notre fiche de la boite à outils sur le cadrage d'un dispositif.

Des principes à la concrétisation d’un modèle de gouvernance : l’exemple de Be.SHARE

Ces différents principes ne permettent pas, à eux seuls, de déterminer la forme que doit prendre un dispositif participatif. Ils constituent plutôt des repères pour concevoir une gouvernance adaptée à chaque contexte. Dans le cas de Be.SHARE, ils ont progressivement conduit à la définition d’un modèle spécifique : le labo Be.SHARE.

Les principes décrits ci-dessus n’ont pas servi de grille de lecture a posteriori. Ils ont progressivement émergé au cours de la réflexion menée dans le cadre de Be.SHARE pour répondre à une question simple : quelle place donner aux usagers et aux autres parties prenantes dans la gouvernance du projet ?

Pour y répondre, plusieurs scénarios ont été explorés avec les partenaires du projet. Les échanges ont notamment porté sur la composition de l’organe de gouvernance, le rôle des différents acteurs, la présence ou non des décideurs, la marge d’influence réelle des participants, ainsi que les mécanismes de retour d’information à mettre en place. Cette démarche a finalement conduit au choix d’instaurer un « Labo Be.SHARE» : un espace de dialogue, d’apprentissage et d’amélioration continue du projet.

Concrètement, cela prend la forme d’un comité mixte réunissant différents profils (usagers, acteurs techniques, intermédiaires et partenaires). Les responsables décisionnels n’en sont pas membres permanents mais peuvent être associés lorsque les sujets traités nécessitent leur intervention. Le dispositif repose également sur un principe de flexibilité : sa composition peut évoluer selon les thématiques abordées et les expertises recherchées afin d’impliquer les acteurs les plus directement concernés. 

Le « Labo Be.SHARE» a un rôle consultatif au sein d’un processus décisionnel plus large et constitue un espace de dialogue et d’apprentissage collectif. Il permet de faire circuler l’information dans les deux sens, du terrain vers le projet et du projet vers le terrain. L'expérience des usages, les contraintes opérationnelles et les signaux faibles recueillis sur le terrain deviennent ainsi des leviers d’amélioration continue du projet. 

Le choix d’un comité consultatif plutôt que d’une instance de codécision n’est pas anodin. Il découle directement des réflexions menées sur les marges de manœuvre du projet et sur le rôle que pouvait jouer la participation dans un projet technique complexe.

Ce choix s’explique également par le cadre du projet européen imposant un calendrier relativement contraignant et des échéances précises. Dans ce contexte, il était nécessaire d’opter pour une forme de gouvernance permettant d’associer les parties prenantes de manière significative tout en restant compatible avec les contraintes opérationnelles du projet.

Un espace de dialogue plutôt qu'un organe de codécision

Ce dispositif respecte et traduit concrètement les principes évoqués plus haut : (1) Le rôle du comité mixte et ses limites sont explicités dès le départ. (2) L’animation est conçue pour faire dialoguer des profils très différents. (3) Les tensions entre acteurs sont reconnues et organisées plutôt qu’évitées. (4) Enfin, une attention particulière est portée au retour d’information afin que les participants puissent comprendre l’impact de leur contribution. La force du Labo Be.SHARE ne réside donc pas dans sa structure seule, mais dans la manière dont il met en pratique ces différents principes.

Celles et ceux qui connaissent l’échelle de la participation remarqueront peut-être que le comité Be.SHARE ne dispose pas d’un pouvoir décisionnel important. C’est assumé. Le comité ne prend pas lui-même les décisions du projet et ne partage pas le pouvoir avec les porteurs du projet.

En revanche, les usagers disposent avec ce comité d’un espace structuré pour faire remonter leurs expériences, leurs questions et leurs points d’attention tout au long du développement et de l’exploitation du réseau.

Sans disposer d’un pouvoir décisionnel, le comité instaure un dialogue structuré entre les usagers, les acteurs techniques et les partenaires du projet. Sa valeur réside dans sa capacité à faire émerger les réalités du terrain, à formuler des recommandations et à alimenter une boucle continue d’apprentissage et de retour d’information.

L’influence s’exerce moins par le biais d’un pouvoir formel que par la capacité à faire remonter de manière systématique des observations, des expériences et des signaux utiles à l’amélioration du projet. Ce parti-pris découle aussi de la complexité technique du projet qui rendrait illusoire l’idée d’une simple décision tranchée prise une fois pour toute par une autorité légitime. Il serait donc ici plus pertinent de penser un enchainement de rendez-vous pour organiser le processus de décision(s) comme une activité itérative et collective, qui reste ouverte à de nouvelles informations ou formulations de l’enjeu, plutôt qu’une position ferme et irrévocable.

Dans cette perspective, la transparence et le suivi sont essentiels : les participants doivent comprendre leur rôle, leur capacité d’influence et ce qu’il advient de leur contribution. Les difficultés naissent généralement moins de l’absence de pouvoir décisionnel que d’un décalage entre les attentes et la réalité.

L’expérience pilote de Be.SHARE est cependant particulièrement intéressante du fait du chemin parcouru pour parvenir à cette proposition de comité d’usagers mixte concrétisant un principe de co-création. Le projet montre que la réflexion ouverte sur la place des parties prenantes peut conduire à des solutions différentes selon les contextes et que la qualité de la réflexion entre porteurs de projets vise une participation transparente, réaliste et sincère. De nombreux défis restent cependant à relever, par exemple concernant le recrutement des participants et le maintien de leur engagement dans le temps. En effet, le labo Be.SHARE n’en est qu’à ses débuts et plusieurs questions restent ouvertes quant à son fonctionnement concret et à sa capacité à influencer durablement le projet. 

Conclusion

L’expérience de Be.SHARE montre qu’il n’existe probablement pas de modèle de participation idéal valable dans tous les contextes. Le véritable défi ne réside toutefois pas dans la définition d’un dispositif universel mais dans la construction d’un cadre adapté au contexte, aux acteurs concernés et aux marges de manœuvre du projet.

Si la participation peut s’appuyer sur des principes tels que la transparence, la qualité du dialogue, la prise en compte des tensions et le retour d’information, sa forme concrète doit être construite collectivement puis ajustée au fil du temps.

En savoir plus

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