Panorama des dispositions relatives à la participation citoyenne dans la Nouvelle Loi Communale (NLC)

2. Les dispositions relatives à la participation, inchangées suite à l’ordonnance de 2024

2.1 Budgets participatifs

La NLC mentionne la possibilité d’organiser des budgets participatifs dans l’article 258bis, introduit par l’ordonnance du 5 mars 2009 : « Le conseil communal peut affecter une partie du budget, appelée budget participatif, à des projets émanant de comités de quartier ou d'initiatives citoyennes, sur proposition d'un jury composé majoritairement de citoyens domiciliés dans la commune et ne siégeant pas au conseil communal ».

L’article laisse des marges de manœuvre en matière de mise en œuvre pratique. Le terme « initiatives citoyennes » laisse ouvert le périmètre et les modalités de recueil des propositions et l’expression « jury composé majoritairement de citoyens » peut être interprétée comme compatible avec un vote ouvert à l’ensemble de la population de la commune ou du quartier, sans toutefois créer une obligation en la matière.

Une circulaire relative au budget participatif prévu à l'article 258 bis de la Nouvelle loi communale a été publiée par Bruxelles Pouvoirs Locaux en 2021 et précise quelques éléments supplémentaires. Parmi les principaux, citons :

Le renvoi nécessaire à l’article 258bis comme base juridique.
La nécessité d’une décision finale explicite du conseil communal sur l’allocation du budget à l’issue du processus participatif. Le conseil communal reste décisionnaire en dernière instance.
Le respect du principe d’égalité et de non-discrimination dans la composition des éventuels comités d’habitants.
La distinction entre un mécanisme de subsides et de budget participatif, qui relèvent de logiques différentes, sans exclure la possibilité d’un avis citoyen dans un processus d’octroi de subventions.
La possibilité pour les initiatives de porter sur des dépenses courantes : sans précision à ce sujet dans la NLC, un projet ne doit pas relever du budget extraordinaire et des seules dépenses d’investissement. Une telle restriction peut toutefois être prévue par le règlement adopté par le conseil communal.

Voir un mode d’emploi sur la conception et la mise en place d’un budget participatif communal sur participation.brussels.

2.2 Conseils consultatifs

L’article 120bis, permet au conseil communal d’instituer des conseils consultatifs, chargés de rendre un avis sur un ou plusieurs thèmes précis, dont la composition et le fonctionnement sont également fixés par le conseil. Par « conseil consultatif » il faut entendre : « toute assemblée de personnes, quel que soit leur âge, chargée par le conseil communal de rendre un avis sur une ou plusieurs questions déterminées ».

Voir un mode d’emploi sur les aspects pratiques de la mise en place d’un conseil consultatif d’habitants sur participation.brussels.

2.3 Consultation populaire

La consultation populaire locale est rendue possible par l’article 41 de la constitution, « Les matières d’intérêt communal, supracommunal ou provincial peuvent faire l’objet d’une consultation populaire dans la commune, la collectivité supracommunale ou la province concernée ».

En Région de Bruxelles-Capitale, les articles 318 à 329 de la NLC encadrent et détaillent les modalités de la consultation populaire communale : Titre XV, De la consultation populaire communale (Moniteur Belge), (Brulocalis).

Elle peut se faire à l’initiative du conseil communal ou d’un nombre déterminé d’habitants. Dans ce cas, elle doit être soutenue par au moins :

20% des habitants dans les communes de moins de 15.000 habitants ;
3 000 habitants dans les communes d’au moins 15.000 habitants et de moins de 30.000 habitants ;
10 % des habitants dans les communes d’au moins 30 000 habitants.

Elle doit respecter l’ensemble des conditions décrites dans la NLC. Son organisation pratique suit un schéma similaire à celui des élections locales et il n’est procédé au dépouillement que si ont participé à la consultation au moins :

20 % des habitants dans les communes de moins de 15.000 habitants ;
3000 habitants dans les communes d'au moins 15.000 habitants et de moins de 30.000 habitants ;
10 % des habitants dans les communes d'au moins 30.000 habitants.

Toutes ces conditions en font un mécanisme exigeant et rarement mis en œuvre dans les 19 communes de la Région de Bruxelles-Capitale, alors même qu’une ordonnance du 16 mai 2024 concrétise la possibilité d’organiser une consultation populaire régionale à des conditions similaires, sur la base de l’article 39bis de la Constitution.

Voir un mode d’emploi sur le cadre et les modalités pratiques des consultations populaires sur participation.brussels

3. Les dispositions relatives à la participation, reprises dans le titre XIV « Droit d’expression des citoyens » suite à l’ordonnance de 2024

Dans l’ordonnance du 22 février 2024, on note des modifications de deux ordres en matière de dispositions relatives à la participation et l’expression citoyenne. D’une part, des réorganisations formelles, qui visent à assurer une mise en cohérence et une meilleure lisibilité. En effet, les dispositions coexistaient dans la loi sans être regroupées dans un cadre commun, comme c’est désormais le cas. D’autre part, l’ordonnance institue une nouvelle possibilité : la médiation citoyenne.

La NLC comporte un chapitre « Titre XIV/1 - Droit d’expression des citoyens », qui listetrois mécanismes :

La pétition (article 317/1)
L’interpellation citoyenne (article 317/2)
La médiation citoyenne (article 317/3)

3.1 Le droit de pétition

Le droit de pétition garantit à chacun la possibilité d’introduire une pétition, individuellement ou collectivement, auprès de toute autorité publique, y compris communale.

Ce droit est garanti par l’article 28 de la Constitution, « Chacun a le droit d'adresser aux autorités publiques des pétitions signées par une ou plusieurs personnes. Les autorités constituées ont seules le droit d'adresser des pétitions en nom collectif. ». Le droit de pétition était donc déjà d’application au niveau communal, en vertu du principe de hiérarchie des normes. Avec l’ordonnance du 22 février 2024, ce droit a été explicitement inscrit dans la NLC à l’article 371/1, sans en modifier fondamentalement la nature : « conformément à l'article 28 de la Constitution, chacun a le droit d'introduire des pétitions auprès des organes de la commune »

L’article précise que « le règlement d'ordre intérieur fixe la procédure de traitement des pétitions » ; autrement dit, chaque conseil communal doit statuer sur les modalités pratiques, sans restreindre la portée de ce droit constitutionnel.

Dans ce cadre, les communes disposent d’une large autonomie pour organiser concrètement ce droit et en déterminer les effets. Par exemple, une commune peut ainsi décider qu’un seuil déterminé de signatures entraîne une obligation de réponse ou d’examen approfondi. Elle peut aussi préciser que la pétition doit porter sur une matière relevant de sa compétence.

Chaque commune peut définir la procédure formelle qu’elle estime la plus adaptée. Par exemple, une commune peut prévoir que les pétitions doivent être introduites par écrit ou par voie électronique. Elle peut également exiger que la pétition soit signée ou authentifiée et qu’elle comporte certaines informations telles que le nom, le prénom, la date de naissance et la résidence du pétitionnaire. Ces exigences ne peuvent pas avoir pour effet d’exclure des catégories de personnes, mais permettent à l’autorité de disposer des éléments nécessaires au traitement des pétition (Source : Bruxelles Pouvoirs Locaux, La Participation Citoyenne, Présentation des dispositifs prévus par la Nouvelle loi communale, voir notamment p.28)

3.2 L’interpellation citoyenne

Jusqu’à la version coordonnée de 2023, l’interpellation citoyenne était encadrée par l’article 89bis. Cet article est formellement abrogé par l’ordonnance du 22 février 2024. Toutefois l’interpellation citoyenne n’est pas supprimée. La disposition « interpellation citoyenne » est reprise et adaptée dans le Titre XIV « Droit d’expression des citoyens » nouvellement créé.

L’ordonnance de 2024 maintient ce mécanisme de participation, la modification la plus visible étant l’augmentation des signatures requises, qui passe de 20 à 25 habitants.

L’article 317/2 de la NLC prévoit également une liste élargie de treize conditions de recevabilité, au lieu de sept auparavant. Pour être recevable, l'interpellation doit contenir les éléments suivants (NLC, art. 317/2, §1er, al. 2) :

1° être rédigée en néerlandais ou en français ;

2° porter sur :

- un sujet d'intérêt communal au sens de l'article 117 ;

- un sujet relevant de la compétence de décision du collège ou du conseil communal ;

- un sujet relevant de la compétence d'avis du collège ou du conseil communal dans la mesure où l'objet de cette compétence concerne le territoire communal ;

3° être de portée générale,

4° être conforme à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

5° ne pas porter sur une question de personne,

6° ne pas revêtir un caractère raciste, xénophobe ou discriminatoire,

7° ne pas constituer une demande d'ordre statistique ;

8° ne pas constituer une demande de documentation ;

9° ne pas avoir pour unique objet de recueillir une consultation d'ordre juridique,

10° ne pas concerner une matière qui relève des séances à huis clos ;

11° ne pas figurer déjà à l'ordre du jour du conseil ;

12° ne pas avoir fait l'objet d'une demande au cours des six derniers mois ;

13° ne pas être déposée dans une période de six mois précédant les élections communales.

Cette liste de conditions est exhaustive (Source : travaux préparatoires, 11.12.2023). Les communes ne peuvent donc pas ajouter d’exigences supplémentaires dans leur règlement d’ordre intérieur (ROI).

Par contre, les modalités d’introduction, telles que le format, le canal de transmission ou encore les délais, doivent être précisées dans le ROI du conseil communal.

Après réception, la recevabilité de l’interpellation est examinée par le collège sur la base des treize conditions prévues. En cas d’irrecevabilité, la décision doit être spécialement motivée en séance du conseil communal.

Lorsque l’interpellation est jugée recevable : « Le collège peut décider de renvoyer l'interpellation au conseil communal ou d'organiser une médiation citoyenne avec les signataires en vue d'aboutir à une solution concertée sur une question relevant d'un domaine de compétence communale » (NLC, 317/2 §2).

Voir un mode d’emploi sur les aspects pratiques de l’interpellation citoyenne sur participation.brussels

3.3 La médiation citoyenne

La médiation citoyenne est la principale innovation introduite par l’ordonnance de 2024. Cette disposition repose sur l’idée que certaines problématiques locales, en raison de leur caractère technique, sensible ou très localisé, ne se prêtent pas nécessairement au cadre formel et périodique du conseil communal.

Contrairement à la pétition ou à l’interpellation citoyenne, qui visent principalement à porter une question à l’attention des autorités ou à susciter une réponse, la médiation permet d’organiser un échange moins formalisé, généralement à huis clos, entre les citoyens concernés et les représentants de la commune.

Deux scénarios sont à distinguer :

D’une part, celle-ci peut être initiée par les citoyens eux-mêmes. Une demande doit alors être introduite par au moins cent habitants de la commune (art. 317/3, §2). Dans cette hypothèse, la médiation présente un caractère obligatoire dès lors qu’elle remplit les conditions de recevabilité.

Excepté ce nombre de 100 signataires, les conditions sont identiques à celles prévues pour l’interpellation citoyenne.

Si une demande de médiation est irrecevable, il n’est pas obligatoire de motiver la décision en conseil, une simple notification aux personnes ayant fait la demande suffit.

D'autre part, la médiation peut être initiée par le collège communal : lorsqu'une interpellation citoyenne signée par au moins 25 personnes est introduite, mais que le collège estime que son traitement en séance publique n'est pas le cadre le plus approprié, celui-ci peut alors décider de transformer l'interpellation en médiation.

La procédure applicable est définie à l’article 317/3. Mais elle laisse aux communes une marge de manœuvre significative pour en organiser les aspects pratiques.

Il est indiqué qu’une réunion doit être organisée dans un délai d’un mois à compter de la décision de tenir une médiation. Ce délai d'un mois peut être prolongé à due proportion lorsqu'il court durant la période estivale, entre le 1^er juillet et le 31 août.

Bien qu’il ne soit pas nécessaire qu’ils soient tous présents, la médiation doit, en principe, se tenir avec les signataires. Elle peut également inclure d’autres personnes qui n’étaient pas signataires mais qui pourraient être concernées par le sujet abordé.

La médiation reste confidentielle, elle n’est pas publique. L’objectif est de permettre à chaque partie d’exprimer ses besoins dans la confidentialité et ainsi de favoriser l’émergence de solutions adaptées aux réalités locales.

Toutefois, l’issue de la médiation devra être rendue publique. Le collège est tenu d’établir un compte rendu et d’assurer une communication sur les résultats dans un délai maximal de six mois. Cette exigence vise à garantir la transparence et à éviter que la médiation ne s’étende indéfiniment sans suite.

Trois situations peuvent se présenter :

La médiation a abouti,
Aucun accord n’a pu être trouvé,
La médiation est toujours en cours et des informations complémentaires suivront à l'issue de la procédure et, dans tous les cas, dans les six mois.

La loi ne précise pas les modalités concrètes de cette communication. Il appartient dès lors au collège de déterminer les moyens les plus appropriés pour informer les citoyens, en tenant compte de l’intérêt collectif que peut présenter la problématique traitée, afin d’informer au-delà du seul cercle des participants à la médiation.

4.L’autonomie communale au sujet des ROI

L’article 91 de la NLC stipule que le conseil communal adopte, en début de législature, un ROI qui fixe les règles relatives à son fonctionnement et qu’il peut modifier à tout moment.

Dans ce contexte, il est recommandé que le ROI reprenne de manière claire les règles prévues par la loi, afin d’en faciliter l’accessibilité pour les citoyens et d’assurer une application cohérente.

En matière de dispositions relatives à la participation, la NLC renvoie régulièrement au ROI, notamment pour préciser les modalités pratiques d’introduction des demandes (format, délais, canal de transmission…) ou l’organisation des interventions et des débats en séance.

Plus largement, le ROI constitue un instrument essentiel permettant aux communes d’adapter les mécanismes de participation citoyenne à leurs spécificités locales, toujours dans le respect du cadre fixé par la loi. En vertu du principe d’autonomie communale, les autorités disposent d’une marge d’appréciation pour organiser ces dispositifs et, le cas échéant, en développer de nouveaux selon les modalités qu’elles déterminent. Il est entendu que cette autonomie s’exerce dans le respect des principes de légalité, d’égalité et de non-discrimination. Ainsi, toute distinction de traitement doit être appropriée, nécessaire et proportionnée.

Par ailleurs, il est important de rappeler que les règles fixées dans le ROI ou dans un règlement spécifique deviennent contraignantes et créent donc des obligations pour l’autorité communale elle-même.