Ce rapport du Joint Research Centre (JRC) a été diffusé et relayé lors de sa publication en insistant sur un résultat attractif : « Parmi les administrations publiques de l'UE interrogées, 97 % ont déclaré qu'elles mèneraient à nouveau des actions de participation citoyenne à l'avenir, invoquant notamment la nécessité d'améliorer la qualité des politiques, de prendre en compte les besoins de la communauté et de renforcer la démocratie et la légitimité » [ndr : les citations sont extraites du rapport et traduites depuis l’anglais].
Son contenu est cependant plus riche qu’un pourcentage ostentatoire. Il propose une catégorisation analytique des effets des processus de participation publique, en distinguant la sphère des politiques publiques, du système démocratique et du grand public. Le présent article partage les principaux résultats de l’étude, tout en soulignant certaines limites et en les mettant en perspective par rapport aux enjeux de la région bruxelloise en matière de politiques de participation.
Les chercheurs du JRC, le service scientifique de la Commission européenne, mobilisent des données issues de questionnaires et d'entretiens, avec le soutien de plusieurs chercheurs universitaires. Ainsi, le JRC fait parler des décideurs et agents publics qui ont l'expérience de démarches de participation citoyenne, afin de comprendre leurs logiques et leurs motivations et de tirer les enseignements de leur engagement dans ces démarches, en plus d’interroger les conditions de leur réitération. Les expériences et innovations démocratiques en Belgique occupent une place importante dans les exemples mobilisés, avec des références à des expériences en Ostbelgien, Région bruxelloise, Région flamande, au niveau fédéral ou au sein des institutions européennes.
Faire et refaire : la participation comme expérience transformatrice pour les organisations
L'étude détaille de nombreux effets, conditions et implications qui rendent possibles ou découlent de démarches d’engagement citoyen. Au sein de cet ensemble d'informations, les auteurs et autrices mettent en exergue un résultat principal : l'engagement dans la participation citoyenne crée un précédent au sein des organisations. Parmi les 105 répondants issus d’administrations publiques de 20 États membres et ayant l’expérience d’un processus de participation citoyenne, « 97 % disent qu'elles le feront encore ». Les auteurs affirment que « dès que les administrations publiques deviennent engagées dans la participation citoyenne, elles voient une amélioration dans l'élaboration des politiques publiques, de meilleurs résultats démocratiques, une plus grande légitimité et une confiance accrue dans les gouvernements. À tel point, qu'elles vont poursuivre la mise en œuvre d'autres exercices participatifs ».
Cet effet d'entraînement de la pratique de l'organisation de processus participatifs dénote une dynamique positive d'après les auteurs et autrices de l’étude. Il s'explique en partie par une transformation organisationnelle. A travers l’expérience de la participation, les agents publics auraient pu faire évoluer leur perception de la participation et développer de nouvelles compétences, tout en renforçant leur croyance dans la capacité des citoyens à contribuer à l'action publique. On remarque donc que la liste des effets observés (graphique 1) comporte en partie des conditions de la réitération de l’exercice (graphique 1), quand la liste des facteurs déterminants (graphique 2) signale plutôt les conditions de son effectivité . Autrement dit : le fait de refaire de la participation, qu’elle soit visible et puisse être utile.
Graphique 1 : Effets observés : Part des répondants (%) qui ont déclaré un effet fort ou très fort en matière de : (p.9)
- Relations avec les citoyens : 52.6
- Travail avec différents acteurs : 50
- Amélioration des capacités : 49.5
- Visions des citoyens sur le sujet : 46.5
- Effet sur une politique spécifique : 38.2
- Reconnaissance et visibilité du travail : 38
- Effet sur le grand public : 31.6
- Mode d’élaboration des politiques publiques : 29.6
- Changement dans l’allocation des ressources : 21.3
Graphique 2 part des répondants (%) qui mentionnent comme facteur déterminant des effets observés : (p.10)
- Engagement des décideurs publiques : 46.7
- Communication publique sur le sujet : 40
- Pertinence du sujet pour les citoyens : 35.2
- Coordinateurs des acteurs engagés dans la démarche : 34.3
- Compétence des équipes et culture de la participation : 29.5
- Compréhension de la participation par les citoyens : 28.6
- Pertinence du résultat de la démarche de participation pour l’action publique : 26.7
- Le design du dispositif participatif : 26.7
- Le format et le type d’information procurée aux citoyens : 18.1
- Le moment dans le cycle de la politique publique : 18.1
- La conscience des décideurs sur le sujet : 18.1
- Le type et la qualité de l’animation : 12.4
Accompagner les premières fois : conditions à réunir et compétences acquérir
Ce résultat premier sur l'envie de (re)faire de la participation comporte cependant une limite qui n'est pas pleinement discutée dans le rapport. Il semble que le chiffre avancé par l’enquête mesure davantage la satisfaction d’institutions sélectionnées comme déjà engagées dans la participation, que les effets de celle-ci sur l’ensemble des institutions publiques. Il y aurait donc un risque à ne prêcher que des convaincus. Ici, avant même l’étude de ses effets, il faudrait pouvoir tout autant prendre au sérieux les raisons du non-recours à la participation. De l’étude, on peut cependant déduire qu’un critère fortement associé à la mise en place de dispositifs participatifs est le fait d'en avoir déjà mis en œuvre. Dès lors, un accent pourrait être mis sur l'accompagnement pour franchir ce pas, afin d'éviter de renforcer un écart entre les collectivités qui font parce qu'elles ont déjà fait, et celles qui ne font pas parce qu'elles n'ont jamais fait. En insistant sur les conditions de mise en œuvre et de suivi, ainsi que sur les besoins d’acquisition de compétences, l’étude pointe clairement dans cette direction.
Par ailleurs, le rapport insiste sur les dimensions culturelles et cognitives du changement organisationnel. Il permet également de prendre la mesure d’enjeux matériels. Ainsi, avoir des budgets et des fonctions dédiées pour intégrer la participation dans le processus de décision favorise sa légitimité et sa possible réitération. Les auteurs prennent position en faveur du renforcement des capacités des institutions et de la formation de leurs membres, comme une condition essentielle pour atteindre des résultats tangibles : « les compétences des institutions et du personnel sont liées à des résultats plus concluants », et ce alors que seulement la moitié des répondants déclarent bénéficier de compétences et de ressources adéquates au sein de leur organisation (voir graphique 3). Les auteurs du rapport y voient donc une marge de progression importante. Ils soulignent l'importance de développer ces capacités, afin de répondre à ce besoin relevé par leurs répondants, qui sont notamment en demande de soutien quant à leur capacité d'engagement, de planification et d'évaluation.
Graphique 3 : Les compétences et les aptitudes requises pour la participation citoyenne… (% de répondants qui souhaiteraient pouvoir renforcer : (p.43)
- Compétences générales en matière d'engagement citoyen
- Compétences en matière de planification de l'engagement citoyen
- Compétences en matière d'évaluation
- Accompagnement en matière d’effets
- Compétences en animation
- Aucun besoin de ressources
Une participation à davantage ancrer dans les réalités sociales
Ce double effet de précédent et d'entraînement doit aussi être mis en perspective avec ce qui s'observe du côté des citoyens et citoyennes. Une limite ressort de la lecture du rapport : en étant avant tout centré sur les organisateurs et les décideurs publics, l'étude ne prend pas toute la mesure des contraintes qui limitent la participation durable des citoyens. Un encadré rappelle à ce propos les inégalités face à la participation et le risque que certains dispositifs contribuent à reproduire ces écarts au bénéfice des « usual suspects ». D’autres travaux montrent en effet que les personnes qui tendent à participer sont celles qui ont déjà une expérience de l'engagement collectif ou de la participation publique, ce qui peut limiter l'inclusivité ou la représentativité des espaces participatifs. Par ailleurs, on observe de façon récurrente un essoufflement des démarches de participation, qui restent dépendantes de la continuité d’un portage institutionnel. On entrevoit ici une tension entre la multiplication d'exercices participatifs, que le JRC évoque positivement et envisage principalement à travers le prisme des forums et mini-publics délibératifs, et la difficulté à inscrire durablement des espaces de participation, qui soient crédibles et en prise avec la réalité sociale.
Les effets sur le « grand public » sont principalement abordés sous l’angle de l’information et de la communication, avec pour horizons la qualité du débat public et la confiance entre citoyens et envers les institutions. Les auteurs soulignent à cet égard les risques que font encourir l'absence de réponse et de suivi, la reprise trop sélective des recommandations et le manque de transparence et d’argumentation.
« Ces méthodes ne perdureront pas utilement si elles ne produisent pas d'utilité tangible. Si elles se contentent d'être des mesures de façade ou des listes de cases à cocher, elles pourraient tout au contraire éroder la confiance des citoyens dans la démocratie ».
Le rapport note que les effets de la participation sont d'autant plus réels et durables lorsque la participation est institutionnalisée et intégrée aux systèmes démocratiques. En matière d'institutionnalisation, ces experts du JRC soulignent l'importance de l'intégration dans l’action publique et de la clarté des mandats légaux.
« Les citoyens doivent être clairement informés au sujet du mandat politique et du périmètre de compétence des institutions qui mettront en œuvre les recommandations attendues, ainsi que les limites qui leur sont associées ».
Une vision élargie des effets de la participation : au-delà de la reprise directe des recommandations
Le rapport vise aussi à remettre en question une vision trop restrictive de la question de l’impact des processus de participation. Cette question est le plus souvent abordée par la mesure de la reprise directe des recommandations dans des propositions de loi ou des programmes d’action publique. Les experts défendent que : oui, la participation citoyenne produit des impacts, mais ceux-ci sont souvent plus diffus, plus indirects et plus longs à apparaître que ce que les évaluations traditionnelles laissent penser.
Le rapport évoque ainsi d'autres effets qui façonnent à plus long terme l'arrière-plan du paysage participatif : le changement en interne dans les organisations, la diffusion des pratiques par la mise en réseau de parties prenantes et la communication vis-à-vis du grand public.
Ces effets indirects complètent la vision de l'impact qui dépasse la seule « prise en compte directe des recommandations ». Le rapport propose à cet égard une « carte conceptuelle des effets de la participation citoyenne » [graphique 4] et insiste particulièrement sur cette vision élargie des impacts de la participation. La participation accélère l'ambition des politiques, notamment lorsqu’elle permet de valider des orientations, même s’il reste vrai qu’elle vient aussi enrichir la vision des décideurs et le travail des agents publics.
Graphique 4 : carte conceptuelle des effets de la participation citoyenne (p.8)
Penser les impacts et inscrire la participation dans le système démocratique
En guise d’ouverture, les auteurs soulignent l'importance de considérer les effets dès l'amont des dispositifs. « Les impacts devraient être pensés dès le départ, et non a posteriori ». Ils rappellent quatre aspects essentiels du cadrage : le choix du sujet, la clarté du mandat, la faisabilité (technique, financière, politique) et la collecte d'informations utiles.
Le rapport élabore en conclusion un cadre de référence pour les organisateurs avec quatre piliers à prioriser pour garantir des résultats concrets : (1) Engagement (commitment) : volonté politique, mandat, ressources ; (2) Efficacité (effectiveness) : capacité d'action, mise en œuvre, coordination, suivi ; (3) Légitimité (legitimacy) : intégrité, responsabilité, transparence, inclusion ; (4) Ancrage (embeddedness) : inscription durable dans les processus de décision, intégration aux procédures démocratiques, articulation aux réseaux d'acteurs.
Parmi les messages clés du rapport, les auteurs insistent sur le fait que : « la volonté politique et la motivation à donner suite aux recommandations des citoyens constituent également un principe clé de qualité, et les organisateurs doivent nécessairement tenir compte de la nécessité d’une réponse politique adaptée suite aux processus de participation citoyenne ». Cette exigence est mise en balance avec le constat que : « en outre, les institutions publiques manquent souvent de ressources suffisantes pour rendre compte et évaluer l’impact de la participation citoyenne de manière rigoureuse et pertinente ».
Pour la Région de Bruxelles-Capitale, le rapport confirme des constats et des dynamiques déjà à l’œuvre, en phase avec l’idée que les politiques de participation publique les plus prometteuses sont celles qui construisent progressivement une relation durable entre citoyens et institutions. L’étude met également en évidence trois enjeux déterminants : la coordination entre institutions, la pérennisation des fonctions participatives et la lisibilité d’une offre de participation potentiellement riche, mais aussi fragmentée ou difficile à appréhender. À Bruxelles comme ailleurs, l’enjeu n’est donc pas seulement de multiplier les dispositifs, mais de les rendre accessibles et de les inscrire durablement dans le système démocratique.
